美国智库：中国数字人民币将冲击以美元为主导的全球金融体系 美国必须采取对策

随着各国加快对央行数字货币CBDC的探索，尤其是中国数字人民币的快速发展，这将对以美元为主导的金融体系和美国的国家利益产生不利影响。

Robert Green 是卡内基国际和平基金会网络政策倡议和亚洲项目的非常驻学者，主要研究中国金融业的趋势以及网络空间治理、全球金融和国家安全之间的联系。

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美国智库卡内基国际和平基金会专家撰文称，中国正在积极推动数字人民币与其他央行数字货币的互操作性，同时也在探索建立全球CBDC标准。中国数字人民币的顺利推进，将冲击以美元为主导的金融体系，影响美国的国家安全和国家利益。目前，全球跨境支付主要通过两种渠道进行，一种是票据交换所银行间支付系统（CHIPS），据悉，90%的美元跨境资金划转是由票据交换所银行间支付促成的。支付系统 (CHIPS)。 ，系统完全由美国控制，只要与美元相关的交易都可以被系统制裁；另一个是SWIFT系统，环球银行金融电信协会，美国也可以阻止受制裁的实体使用SWIFT服务。因此，通过这两个体系，美国可以根据国家安全和国家利益的需要对任何国家和机构实施制裁。

随着各国加快对央行数字货币CBDC的探索，尤其是中国数字人民币的快速发展，这将对以美元为主导的金融体系和美国国家利益产生不利影响，美国政府必须采取应对措施！

全文如下：

随着世界各国央行考虑发行央行数字货币 (CBDC) 的风险和收益，中国可能会利用当前全球跨境支付领域的低效率来加强对央行数字货币的支持。货币（数字人民币）建立在其基础之上。支持 .如果实现，这样的安排可以让中国公司及其贸易伙伴减少在跨境交易中使用美元，并规避美国政府出于国家安全原因关闭受制裁实体支付渠道的影响。

中国政府支持的数字人民币（或电子人民币）已被用于实现这些目标。中国央行中国人民银行在 2021 年 7 月的白皮书中表示，数字人民币“已准备好跨境使用”。但是，要实现中国国家支持的数字人民币的宏伟抱负，数字人民币必须与其他国家的 CBDC 互操作。因此，中国人民银行正在支持全球 CBDC 标准的发展，并正在与其他货币当局合作推出多 CBDC 安排。

任何此类安排都可能面临治理障碍，但如果成功，多 CBDC 安排可以帮助北京减少美国制裁的影响和美元在跨境商业交易中的使用。这种结果在新兴市场尤其可能出现，在这些市场中，美元和受美国监管的支付系统在国际贸易中大量使用，但现有的跨境支付渠道越来越难以进入。华盛顿需要采取更多措施来降低全球对 CBDC 日益增长的兴趣最终可能导致损害美国经济和国家安全利益的跨境支付安排增加的风险。

因此，应该加快一些旨在降低以美元计价的大型跨境交易的现有支付渠道成本的现有努力，华盛顿应该支持公众努力利用新技术来提高大型跨境交易的效率。边境交易和私营部门的努力。如果不对全球对 CBDC 日益增长的兴趣和大多数跨境支付渠道的低效率做出更强有力的政策回应，美国就有可能失去其在全球支付基础设施方面的领先影响力。

跨境支付现状为何困扰北京

在 2021 年 7 月的白皮书中，中国人民银行将“探索改善跨境支付的方法”列为数字人民币的目标之一。跨境支付主要是大额交易，而不是现在主要使用数字人民币的小额消费者对消费者或消费者对企业的支付。事实上，据估计，全球 95% 以上的跨境交易是企业对企业的，到 2022 年，这些类型的支付预计每年将超过 150 万亿美元。中国最大的国有企业之一的负责人最近发表的声明拥有的银行和国家支持的智库负责人表示，数字人民币将越来越多地用于跨境企业对企业的支付，并最终将用于帮助试图将中国的货币转变为亚洲主导的区域货币。

然而，目前，涉及中国和邻近新兴市场的绝大多数此类 B2B 交易都是以美元进行的。事实上，数据显示，中亚、东亚和东南亚约 80% 的出口以美元计价，而据报道，中国进出口商品中只有 20% 以人民币计价（其余大部分以美元计价） 在全球范围内，以美元计价的交易估计约占全球出口的 40%，尽管美国仅占出口的 10% 左右。相比之下，大约 45% 的出口以欧元开具发票，但这一数字与欧元区国家在全球出口中大约 40% 的份额相当。

这些统计数据让许多中国官员感到困扰，他们认为美元的主导地位对国际金融稳定构成威胁，对中国金融安全构成威胁。包括中国银保监会主席郭树清在内的中国主要领导人也提到了这一点。 2020年4月，《求真》发表文章称，由于美元的主导地位，“美国史无前例的无限量化宽松政策”。在新兴市场。重要的是，美元作为贸易计价货币的大量使用加强了其作为全球金融主导货币的地位，反之亦然。因此，正如中国一家大型国有银行的高级经济学家最近所建议的那样，减少美元在跨境贸易中的使用可能有助于解决与美元在全球金融中的主导地位相关的更广泛风险。

中国银保监会主席还强调了习近平总书记呼吁“金融安全”的重要性，中国前高官（包括现任政协委员）和知名学者密切关注向中国人民银行辩称，美元是跨境支付货币的广泛使用，威胁到中国的金融安全。正如他们所提到的，如果这些团体参与与美国制裁的企业或个人的交易，华盛顿可能会关闭中国金融机构的全球支付基础设施。

现有的企业对企业支付系统如何运作

要了解为什么会出现这种情况，以及 CBDC 如何符合北京减少使用美元作为全球贸易支付货币的政策目标，首先要了解大多数企业对企业的现有渠道数字货币对世界的影响，这一点很重要。商业支付通常使用。

据报道，从历史上看，90% 的以美元计价的跨境汇款都是由位于美国并受联邦监管的清算所银行间支付系统 (CHIPS) 促成的。 CHIPS 使用数字技术在参与机构之间结算和支付美联储在美联储系统中的债务。 CHIPS 参与者是美国银行或在美国设有分行的大型外国银行（包括一些最大的中国银行）。大多数以美元计价的跨境企业对企业交易通常是通过这些实体进行的，这些实体通常充当代理银行——它们为其他银行提供银行服务，尤其是那些没有国际分支机构的银行。归根结底，从一个非美国企业到另一个企业的跨境支付通常需要卖方和买方所在国家/地区的中介银行，而这些银行又通过参与 CHIPS 的机构进行支付。

这些支付渠道因对新兴市场的企业成本高且效率低而受到批评。时区差异和多层代理银行联系（因不常见的货币匹配而延长）可能导致付款结算需要数天时间。这意味着银行通常会在代理银行开立预付资金账户以完成客户付款，从而获得流动性并推高成本。更重要的是，大型全球银行担心新兴市场银行业的盈利能力，部分原因是担心这些相对较小的机构将无法满足美国打击洗钱的制裁和规则。可供市场使用的代理银行渠道数量有所下降。

然而，正如加拿大、新加坡和英国的中央银行最近观察到的那样，尽管存在这些问题，“代理银行仍然是唯一普遍存在的跨境支付解决方案。”即使是未以美元开具发票的交易，也往往是受美国监管的中介机构，并且会涉及受美国影响的系统。一些银行将充当代理行以促进非美元计价的交易，同时也充当以美元计价的交易的代理行；因此，华盛顿可以有效地将它们排除在美元世界之外，因为它们是美国出于国家安全原因制裁的一部分。企业提供服务。此外，用于传输大多数代理银行付款的消息系统是总部位于比利时的环球银行金融电信协会 (SWIFT) 服务，华盛顿可以有效地阻止受制裁实体使用。

中国对替代跨境支付渠道的障碍

许多中国人担心中国高度依赖 SWIFT 和 CHIPS 来促进大型跨境支付。但如果北京试图减少对这些系统的依赖，并减少中国公司与附近新兴市场贸易伙伴之间跨境商业交易中使用美元的规模，其中一些几乎所有出口都以美元开具发票，它将需要一个现有支付渠道的可靠且更便宜的替代方案。中国已采取措施创建此类替代方案，但要绕过美国主导的支付架构存在许多障碍。

2015 年，北京启动了跨境银行间支付系统 (CIPS)，以促进与俄罗斯、印度和其他邻国的人民币计价交易。最近，该服务的使用有所增加。北京还通过能够促进中国境外人民币交易的大型国有银行分支机构的全球网络增加了人民币跨境贸易——其中许多已在过去几年中在中亚和东南亚推出（包括 2015 年泰国和 2021 年在菲律宾）。但 CIPS 和中国的大型国有银行仍然严重依赖 SWIFT。此外，中国的大型国有银行需要获得美元才能在国际金融市场上运作。如果这些机构促成的交易危及美国国家安全，这为美国当局提供了一种政策选择，可以有效地将这些机构与全球金融的主要渠道隔离开来。

此外，数据显示，以美元进行交易，然后将资金兑换成当地货币仍比使用人民币便宜。美元在近 90% 的外汇交易中占主导地位，与其他货币替代品相比，外汇交易成本显着降低。如果 CIPS 和人民币计价的支付渠道比基于 SWIFT 和 CHIPS 的支付渠道效率更高，那么理论上使用人民币作为计价货币的成本相对于美元可能更低，但目前并非如此。如果人民币更自由交易，成本也可以降低，但人民币大规模国际化存在重大政治障碍。例如，放开资本流动可能会损害脆弱的国有企业。因此，未来几年，人民币国际化的步伐将如近期五年规划所说的那样“稳健而审慎”。

北京如何利用 CBDC 削弱美元的主导地位

这些有助于解释为什么有些人希望 CBDC 的全球扩散能够为中国政策制定者提供他们认为两全其美的东西：保持人民币国际化缓慢而稳定步伐的机会，同时减少美元数量、SWIFT 和 CHIPS 用于中国公司与新兴市场公司之间的交易。

值得注意的是，最近对 65 家中央银行的调查发现，超过 60% 的中央银行正在试验 CBDC，而新兴市场中央银行“更有可能进入试点或实施阶段”，因为他们对 CBDC 的需求被认为是更大。由于中国在 CBDC 方面处于领先地位，中国央行最近观察到国际清算银行 (BIS) 的一位高级官员在应用 CBDC 的发展阶段培训其他货币当局，意识到 BIS 是一个全球性的中央银行的组织。

在不同国家/地区大规模部署 CBDC 可能会导致多 CBDC 安排，即一个国家/地区的 CBDC 支付系统可以与另一个国家/地区的支付系统进行通信。中国人民银行已经与香港、泰国和阿拉伯联合酋长国（UAE）的国际清算银行和货币当局合作推出多 CBDC 安排——最初称为 Inthanon-LionRock 项目，但最近更名为 mBridge。中国人民银行 2021 年 7 月的数字人民币白皮书强调，该项目明确旨在减少对代理银行渠道的依赖。值得注意的是，其技术小组委员会由中国人民银行牵头。

如果成功，这种多 CBDC 安排将通过参与国家和地区货币当局共同管理的货币走廊促进中国、泰国和阿联酋企业之间的跨境支付。与 CHIPS 和 CIPS 不同，这种安排理论上可以每周 7 天、每天 24 小时运行。参与国的 CBDC 将是可互操作的，最新的 mBridge 原型需要几乎即时的跨境 CBDC 交易记录在同一个分类账上。从理论上讲，这可以让中国进口商的数字人民币账户的付款通过货币走廊快速转换为泰国的 CBDC，记入泰国出口商的账户，中央银行能够持续监控交易。事实上，中国人民银行可以精确控制中国境外实体持有的离岸数字人民币的水平。智能合约可用于执行此类限制、提高支付速度并降低外汇成本。参与的货币当局和国际清算银行在 9 月下旬发布的一份关于 mBridge 的报告估计，该计划可以将跨境支付的成本降低多达 50%，并将支付时间从几天缩短到几秒钟。

然而，实现这些结果说起来容易做起来难，而且仍然存在重大的运营障碍。正如国际清算银行研究指出的那样，这种安排带来的一个主要挑战是货币当局必须分担规则和治理的管理。但北京无疑也在关注更简单的多 CBDC 安排，这可能源于简化全球 CBDC 技术标准，以便 CIPS 等现有系统更容易使用这些工具来促进大额交易。这有助于解释为什么中国人民银行数字货币研究所所长穆长春今年早些时候支持全球 CBDC 互操作性。值得注意的是，中国领导人还呼吁中国在制定数字货币标准方面发挥作用。

在跨境贸易中更多地使用 CBDC 也符合北京按照自己的要求缓慢而稳步地实现人民币国际化的愿望。正如 mBridge 示例所示，CBDC 的可编程性可以更容易地实施限制外币使用的资本管制。最近对中央银行的一项调查表明，CBDC 的全球扩散将导致更多国家采用资本管制。

最终，一些中国人民银行官员认为，数字人民币将使涉及人民币的外汇交易更便宜、更高效，从而有助于人民币国际化并支持人民币作为跨境支付货币的使用。这样的结果与时任中国人民银行副行长李波（现为国际货币基金组织副总裁）在 2021 年 4 月的声明相对应，他认为数字人民币的目标不是取代美国。美元作为世界主要货币，但要让市场在国际贸易和投资中使用什么货币进行选择。换句话说，北京寻求帮助提供一个有竞争力的替代美元渠道来处理大型跨境支付。值得一提的是，中国人民银行研究院院长周成军认为，随着人民币境外使用市场化愿景的实现，北京推动的对其他国家货币的资本密集型投资打通“一带一路”终将奏效。与人民币挂钩。也就是说，人民币可以发展成为区域性货币。

美国政策选择

那么，美国应该如何应对？首先，华盛顿必须更加准备好应对中国成功建立不符合美国利益但基于美国监管的金融中介替代计划的现有跨境支付渠道的多 CBDC 安排的风险美国最近的两党立法要求行政部门研究中国 CBDC 对国家安全的影响，这是朝着这个方向迈出的积极一步。美国政策制定者还应审查在海外成功启动多 CBDC 安排的潜在经济和国家安全影响。此外，华盛顿必须与美国盟友合作，以确保不会以损害美国利益的方式建立多 CBDC 安排，美国政策制定者应寻求更好地了解美国公司如何参与多海外 CBDC。

还必须加快努力减少现有高价值跨境支付渠道的低效率。金融稳定委员会 (FSB) 2020 年加强跨境支付的一些建议，例如统一支付标准数字货币对世界的影响，如果被采纳，可能会提高大型跨境交易的速度并降低成本。然而，许多提案的预计实施日期仍需数年时间，而且 FSB 预计全球大多数大型跨境支付所需的时间至少要到 2027 年才会缩减到一个小时或更短。延迟的一个重要原因在现有的跨境支付渠道中，许多用于处理大额支付的系统在一周的部分时间和周末的大部分时间都关闭。为了解决这个问题，华盛顿可以投入更多资源来帮助 CHIPS 和 FedWire（一种由美联储系统运行的实时支付系统，对 CHIPS 的运作很重要）过渡到 24/7 运营。

为进一步应对中国推进 CBDC 的努力，美国政策制定者应考虑进行监管改革，以促进私营部门的更大创新，旨在改善涉及新兴市场的美元计价交易的跨境支付渠道。一种政策选择是扩大美国非银行机构对数字化美国中央银行负债的访问，以允许代理银行在服务不足的市场开发负担得起的高速美元支付解决方案，同时防范潜在的金融稳定问题。此外，随着美国探索发行自己的 CBDC 可能带来的风险和收益，政策制定者还应研究需要采取哪些步骤来实现美国之间的低成本、高效交易

无论美国是否推出 CBDC，为了在短期内应对中国的数字人民币，美国私营部门和公共部门都需要更多地参与旨在降低大型跨界交易成本的研究和创新。边境支付，尤其是在新兴市场。